YEREL KALKINMA DA KALKINMA AJANSLARININ İŞLEVİ

Ülkemizin nihai hedefleri arasında yer alan Avrupa Birliğine katılım sürecinde de yerel kalkınma, önemli başlıklardan biridir. Nitekim, bu çerçevede, bölgesel gelişme alanında, Türkiye\'den 2003 Yılı Katılım Ortaklığı Belgesinde Ulusal Kalkınma Planlarında ve İstatistiki Bölge Birimleri Sınıflandırması yapılması suretiyle, bölgesel farklılıkları azaltmayı amaçlayan bir ulusal ekonomik ve sosyal uyum politikasının geliştirilmesi ve buna uygun mevzuatla yasal çerçevenin kabul edilmesi, bölgesel kalkınmayı yürütecek idari yapıların güçlendirilmesi ve bölge birimlerinin kurulması istenmiştir.









Yrd. Doç. Dr. M. Fahrettin ÖNDER

SDÜ İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi,

İşletme Ticaret Hukuku Öğretim Üyesi,

Isparta Belediyesi Hukuk Danışmanı



I. GİRİŞ

Dünyada gelişmemiş ülkeler, gelişmekte (az gelişmiş) olan ve gelişmiş ülke ayrımları yapılmaktadır. Konu akademik olarak iktisatçıların konusu olmakla birlikte, konuyu bir hukukçu gözüyle yerel bazda değerlendirmekte her halde fayda olduğu kanaatindeyim.

Hukuk kuralları ve diğer toplumsal düzen kuralları, toplumun eşitlik, adalet, güvenlik ve ihtiyaçlarına cevap vermek için vardır. Bu bağlamda dünyada her gün 280.000 kişi doğduğu düşünülürse ileriye dönük ne yapılması gerektiğinin önemi apaçık ortaya çıkacaktır. Bu nüfus artışının ne kadarı bulunduğumuz kent için olduğu belirlenebilir; ama önemli olan sayıyı bilmekten ziyade istenilen hayat standartlarının hazır edilmesidir. İnsanlar daha iyi hayat şartlarında yaşamak için şehirlere göçmektedir. Şehirlere göç ederek şehir nüfuslarını hızla artıran bu insanlar, yeterli barınma, beslenme, sağlık, temiz su, temiz çevre, mülkiyet güvencesi, kaliteli eğitim, güvenlik, iyi iş imkanları ve hızlı ulaşımı, hayatlarının bir parçası gibi görmek istemektedirler. Şehir yönetiminde hukuki olarak başta merkezi idare olan Ankara yer almakta iken, daha da önemlisi yerinde yönetim olarak belediyeler ve il özel idareleri bulunmaktadır. Tüm yöneticiler, bireylerin birer insan hakkı olan yukarıda saydığımız haklarının gerçekleşmesine çalışacaklardır. Ancak bu iş, sadece sayılanların vazifesi değildir. Başta üniversitelerin, sivil toplum kuruluşlarının ve özel sektöründe vazifesi olup, düşünmesi ve çözüm üretmesi gerekmektedir.

Bir şehrin nüfusunun çok artmış olması, yerel kalkınmayı tamamlamış olduğu anlamına gelmez. Yerel kalkınma, ekonomide, kültürde, eğitimde ve hukukta da gerçekleşmiş olmalıdır. Yukarıda belirttiğiz gibi belli kriterlere göre tüm ülkenin ekonomik verilerinin yükselmiş olması bizi bu sorumluluktan kurtarmaz. Bölgeler arası farkı da kaldırabilmek esastır. Bu bağlamda ülkemizde Cumhuriyet tarihi boyunca belli süreli hep kalkınma planları hazırlanmıştır. 8. Kalkınma Planının temel amaç, ilke ve politikaları arasında "İnsanımızın hak ettiği yaşam düzeyinin sağlanması amacıyla gelir dağılımının düzeltilmesine, yoksullukla mücadeleye ve bölgesel gelişmişlik farklarının azaltılmasına önem verilecektir” yer almaktadır (m.185). Yerel kalkınmanın bu kadar önemli olmasından dolayı da merkezi idarece DPT kanalıyla sektörel öncelikleri ile mekansal boyutların bütünleştirilmesine yönelik olarak, bölgeler arası gelişmişlik farklarını azaltmak ve sürdürülebilir kalkınmayı gerçekleştirmek amacıyla, çeşitli dönemlerde muhtelif bölgesel gelişme planları hazırlanmıştır. Bunların başlıcaları; Doğu Marmara Planlama Projesi, Antalya Projesi, Çukurova Bölgesi Projesi, Güneydoğu Anadolu Projesi, Zonguldak-Bartın-Karabük Bölgesel Gelişme Projesi, Doğu Anadolu Projesi Ana Planı ve Doğu Karadeniz Bölgesel Gelişme Planı\'dır. Bunlar içinde Güneydoğu Anadolu Projesi önemli bir yere sahip olmuş diğerlerinden tam sonuç alınamamıştır.

Ülkemizin nihai hedefleri arasında yer alan Avrupa Birliğine katılım sürecinde de yerel kalkınma, önemli başlıklardan biridir. Nitekim, bu çerçevede, bölgesel gelişme alanında, Türkiye\'den 2003 Yılı Katılım Ortaklığı Belgesinde Ulusal Kalkınma Planlarında ve İstatistiki Bölge Birimleri Sınıflandırması yapılması suretiyle, bölgesel farklılıkları azaltmayı amaçlayan bir ulusal ekonomik ve sosyal uyum politikasının geliştirilmesi ve buna uygun mevzuatla yasal çerçevenin kabul edilmesi, bölgesel kalkınmayı yürütecek idari yapıların güçlendirilmesi ve bölge birimlerinin kurulması istenmiştir. Bu amaçla da 5449 Sayılı Kalkınma Ajanslarının Kuruluşu, Koordinasyonu ve Görevleri Hakkında Kanun yürürlüğe konulmuştur (08.02.2006 T. 26074 S. RG).

II. KALKINMA AJANSLARI VE YEREL YÖNETİM İLİŞKİSİ

İdare hukuku içinde merkezi idarede yer alan DPT, tüm ülkenin planlı kalkınması için görev yapan bir birimdir. Tüm illerin ekonomik durumlarını takip etmektedir. Merkezi idarenin taşra teşkilatlarıyla da kamu hizmetlerini yerele yayma amacı güdülmektedir. Kalkınma ajansları da taşra teşkilatı olma özelliğinden ayrılarak yerel yönetimleri, sanayi ve sivil toplum kuruluşlarını da içine alan karma bir birim özelliği taşımaktadır.

Kalkınma ajanslarının kurulma amaçları, Kalkınma Ajansları Hakkındaki Kanununun Genel Gerekçesinin aşağıda verdiğimiz bir kısmında açık bir şekilde ortaya konulmuştur.

“Bölgeler arası gelişmişlik farklılıklarını azaltıcı politikalar merkezi yönetim tarafından, yereldeki ve iller arasındaki gelişmişlik farklılıklarının giderilmesine yönelik çalışmalar ise merkezin koordinasyonu ve yönlendirmesi altında hizmet bölgeleri (Ajanslar) tarafından yürütülecektir.

Ajanslar başta eski ve yeni AB üyesi ülkeler ve Amerika Birleşik Devletleri (ABD) olmak üzere birçok gelişmiş ülkede bölgesel ve yerel kalkınmanın en önemli kurumları arasında yer almaktadır. Başta İngiltere olmak üzere çok çeşitli ülkelerde, farklı yapılarda, statülerde ve işlevlerde kurulmuş olan ajanslar, 1950\'li yıllardan bu yana hizmet vermektedir. Bölgesel gelişme ve bölge planlama anlayışının köklü değişikliklere uğradığı 1980\'li ve 1990\'lı yıllarda ajanslar daha da yaygın hale gelmiş ve bölgesel gelişme çabalarının odağında yer alan kurumsal kapasiteleriyle, özellikle Avrupa\'da AB yapısal fonlarının da desteğiyle bazı bölgelerin geliştirilmesinde asli rol üstlenmiştir. Günümüzde Avrupa ülkelerinde kendi bölgelerinin kalkınması amacıyla ulusal ve uluslararası düzeyde faaliyet gösteren farklı nitelik, yapı ve statüde 200\'ü aşkın kalkınma ajansı bulunmaktadır. Bunların büyük bir kısmının, özellikle Brüksel gibi önemli dış merkezlerde temsilcilikleri bulunduğu gibi Avrupa genelinde 150 üyeye sahip örgütlenmiş bir üst kuruluşları da (Avrupa Bölgesel Kalkınma Ajansları Birliği - EURADA - European Association of Regional Development Agencies) bulunmaktadır.

Bölgesel gelişme, bölge planlama ve yerel kalkınma alanında oluşan bilgi ve tecrübe birikimi, günümüzde "dengeli dağılım" hedefinin yalnızca sanayi faaliyetlerinin yer seçimini etkilemeye yönelik bölgesel politikalara bağlı olamayacağını göstermiştir. Bölgesel gelişme ve bölge planlama alanında, dünyadaki anlayış ve uygulamalar son 20 yılda çok büyük bir değişim göstermiştir. Her şeyden önce bölgesel gelişmenin ülke içi ve dışı çok yönlü bir etkileşim sürecini gerektirdiği anlaşılmış ve merkezden yönlendirilen, sadece içe dönük yerel, kırsal, kentsel veya bölgesel gelişme modellerinin başarılı olamadığı görülmüştür. Aynı şekilde yerel aktörlerin hem planlama, hem de uygulama safhalarında sürekli aktif olması, sahiplenme göstermesi, araştırma ve proje üretme kapasitesi geliştirmesi ve bunu kurumsallaştırması başarılı bölgesel/yerel kalkınma modellerinin en önemli özelliği haline gelmiştir. Buna bağlı olarak, zaman ve mekan boyutunda, planların esnek, dinamik ve paylaşımcı bir anlayışla yapılmasını ve uygulanmasını gerektiren bu değişimi zorlayan etkenlerden biri de küreselleşme olmuştur.

Küresel rekabet süreci, karşılaştırmalı üstünlükler temelinde, yerel ve bölgesel uzmanlaşma sürecini de hızlandırmaktadır. Yerel girişimcilik, yerel kaynakların harekete geçirilmesi, bilgi ve beceri birikimi ve diğer yerel potansiyellere de bağımlı olarak, belirli sektörlerde uzmanlaşabilen yöreler, dünya ekonomisi içerisinde karşılaştırmalı üstünlük elde edebilmekte ve bu sayede ülke ortalamasından daha fazla büyüme ve gelişme şansı bulurken, ülkenin genel büyümesine, refah ve istikrarına da daha fazla katkı sağlayabilmektedir. Mevcut şartlar altında, ülkeler arası rekabetin artık kentler ve bölgeler arası rekabete dönüştüğü gözlenmektedir. Bölge ekonomilerinin, yeni ulusal ve yerel rekabet koşullarına ayak uydurma yeteneğini geliştirmek ve bunun için gerekli her türlü altyapıyı hazırlayabilmek için ise, çabuk karar alıp uygulayabilen, esnek ve dinamik yeni kurumsal yapılara ihtiyaç bulunmaktadır.

Bu bakımdan, bölgesel gelişme uygulamalarımız ile bölge planlarımızın etkinliğinin ve başarısının yükseltilmesi, bölgelerin ülkemizin genel büyümesi, gelişmesine, refahına ve istikrarına katkısının artırılması, sosyal uyum ve adaletin temini ve değişen küresel rekabet şartlarına adaptasyonun sağlanması amacıyla, çağdaş gereklere uygun olarak, gelişmiş ülkelerde bir çok örnekleri görülen Kalkınma Ajanslarının (KA) en kısa zamanda kuruluşu ve işler hale getirilmesi gerekli görülmektedir.Bu kapsamda ajansların yukarıda genel olarak ifade edilen işlevleri ve faydalarının ayrıntılı olarak değerlendirilmesi yerinde olacaktır:

1) Ajanslar yerel aktörler ve dinamikler arasında sinerji oluşturacak bütün kaynakları harekete geçirecek ve yerel/bölgesel kalkınma çabalarının etkisini artıracaktır. Burada, Ajansın girişimci ve KOBİ desteği sağlama, devlet yardımlarını uygulama, kırsal kalkınma faaliyetlerini destekleme, altyapı ve çevre projelerini gerçekleştirme gibi alanlarda faaliyet gösteren kurum ve kuruluşların yerine geçmemesi ve doğrudan uygulama yapmaması esas olacaktır. Ajanslar, elinde bulundurduğu kaynaklar ve teknik birikimi ile bu kurum ve kuruluşlar da dahil olmak üzere bütün ilgili tarafları (paydaşları) destekleyecek ve bunlar arasında koordinasyonu sağlayacak, onların faaliyet ve projelerini özellikle bölgesel ölçekte birbirini tamamlar hale getirecek ve dolayısıyla daha yüksek bir büyüme, gelir ve istihdam etkisi meydana getirecektir. Bir diğer ifadeyle, ajanslar uygulayıcı kuruluş ve yerel aktörleri destekleyecek ve bunlar arasında koordinatör, organizatör ve katalizör konumunda olacaktır.

2) Ajanslar yerel düzeyde planlama, programlama, proje üretme ve uygulama kapasitesini artıracaktır. Özellikle yerel yönetimler reformunun hayata geçirilmesinden sonra, yerele çok önemli miktarda kaynak ve yetki transferinin yapılması beklenmektedir. Ancak, reformun ilk yıllarında uygulamada beklenen etkinlik artışının sağlanabilmesi ve ciddi oranlı bir büyüme, gelir artışı ve istihdam etkisi oluşturulabilmesi için başta yerel yönetimlerin kendileri olmak üzere, bütün yerel aktörlerin teknik kapasitesinin desteklenmesine ihtiyaç duyulacaktır. Ajanslar yüksek nitelikli personeli, esnek kaynak ve istihdam yapısı ile bütün yerel aktörlerin, özellikle başlangıçta ihtiyaç duyacağı planlama, programlama, projelendirme, koordinasyon ve izleme kapasitelerinin geliştirilmesine destek olacaktır.

3) Ajanslar bölgelerde ve yerelde kaynakların yerinde ve etkin kullanılmasına yardımcı olacaktır. Hem teknik kapasitesinin sağladığı bilgi birikimini, hem de aracılık ettiği kaynakları etkin bir şekilde kullanarak birden çok ili ilgilendiren projelerin ve faaliyetlerin mükerrerliklere yol açmadan ve kaynak israfı oluşturmadan gerçekleştirilmesini sağlayacaktır. Bölgesel niteliği olan havaalanı, ihtisas hastaneleri, bazı yükseköğretim yatırımları, havza ve kıyı koruma ve geliştirme projeleri, bataklık projeleri, kırsal kalkınma projeleri, organize sanayi bölgeleri gibi projelerin Ajanslar aracılığıyla ulusal, bölgesel ve yerel önceliklere göre planlanması ve desteklenmesi geçmiş yıllarda yanlış örneklerine sıkça rastlanan gereksiz ve verimsiz yatırım israfına mani olacaktır. Ajanslar, bu tür bölgesel nitelikli projelerin en uygun yer seçimine göre, ideal büyüklükte, en uygun şartlarda ve nitelikte ve yeterli finansmanla gerçekleştirilmesi konusunda etkin rol oynayacaktır.

4) Makro ve mikro ölçekli planlama deneyimleri, aslında her iki ölçeğin arasında ihtiyaç duyulan optimum bir plan ölçeğinin ve plan bölgesinin gerekliliğine işaret etmektedir. Esnek olmayan, son derece katı, detaylı, durağan ve her şeyi en ince ayrıntısına kadar kontrol etmeye yönelik olarak merkezden yapılan plan çalışmaları yerelde yeterli sahiplenme oluşturmadığı gibi, yerel ve bireysel farklılıkların hayata geçirilmesine bazen engel bile olmaktadır. Diğer taraftan, fiziksel planlar gibi yerelde yapılan planlama çalışmaları ise ulusal öncelikleri yansıtan, bölgeler arası etkin işbölümüne ve rekabetçi üstünlüklere dayalı stratejik bir vizyon ve hedeften yoksun olmaktadır. Sonuç olarak, yerleşmelerin sorunları uzaktan planlama ile çözülememekte; imkanları, potansiyeli, içerdiği "gömülü" yerel gelişme bilgileri ise uzaktan algılanamamaktadır. Yeni planlama ve idari örgütlenme anlayışı içinde, uygun kurumsal altyapının oluşturulmasıyla birlikte planlamanın ilgili yerleşmelerde, yukarıdan-aşağıya değil aşağıdan-yukarıya başlatılan etkileşimli bir süreçle yapılması ve uygulanması sağlanacaktır. Gelişmiş ülke deneyimleri göstermiştir ki, bunun için en uygun ölçek bölgesel plan ölçeği, en uygun alan ise genellikle birden çok idari sınırı (ili) kapsayan ve Ajansların kuruluşuna baz teşkil edecek olan optimum "plan bölgesi"dir.

5) Artan eğitim seviyesi, ulusal ve uluslararası piyasalarda etkin rekabet için gerekli örgütlenme ve dayanışma kültürü, son yıllarda yaşanan ekonomik sıkıntılar nedeniyle kalkınma amaçlı kullanılabilecek kamu kaynaklarının reel olarak artmaması gibi nedenlerden dolayı yerel aktörlerin kendi sorunlarına çözüm amacıyla oluşturdukları yerel örgütlenmeler ile bunların talepleri ülkemizin bütün yörelerinde hızla artmaktadır. Bu, bir bakıma, gelişen yerel ve bölgesel kalkınma bilincinin bir göstergesi olarak görülmektedir .”

Kalkınma Ajansları Kanununun ekinde yer alan istatistiki sınıflandırmaya göre Türkiye de toplam 26 kalkınma ajansı kurulacaktır. Kanunun 3. maddesine göre, Bir kalkınma ajansı, DPT Müsteşarlığının bağlı olduğu bakanın teklifi üzerine Bakanlar Kurulunun kararı ile kurulacaktır. Ajansın kamu tüzel kişiliği olacak, Kanunda belirlenmeyen işlemler bakımından özel hukuk hükümleri uygulanacaktır.

Kalkınma ajansı kurmada öncelikle bir bölgeden başlanacaktır. Takdir merkezi idarenindir. Ancak yerel yönetimlerin doğrudan kuruluşa bir etkisi bulunmamakla birlikte, kalkınma ajansı kurma önceliği objektif kriterlere göre olmalıdır. Bu kriterlerde, bölgede yer alan mevcut yerel kalkınma projeleri, yatırımlar, özel sektör faaliyetleri gibi bir çok kriter öne çıkacaktır. Dolayısıyla yeni kurulacak bir sistem olacağından, yerel yönetimlerin bu konuda gayretli olmaları gerekir. Kalkınma ajansı kurulduktan sonra konuyu değerlendirme yoluna gitmemeleri gerekir.

Belediye ve il özel idareleri kanunlarının yenilenmesi yerel kalkınmaya fırsat vermek içindir. Kendi sorumlulukları içinde ileriyi görebilecek plan, proje ve yönetimlerin kurulmasını mevzuat elvermektedir. Bu arada kalkınma ajanslarının kurulması da önemli bir yenilik olmuştur. Gerçi kalkınma ajanslarının yerel yönetimlerin hareket alanını kısıtlayacağı düşünülebilir. Bu düşünce tarzını kabullenmek doğru değildir. Çünkü, Bu Kanunun 7. maddesi ve devamında teşkilatı düzenlenmiş ve 10. maddesi yönetim kurulunu düzenlemiştir. “Yönetim kurulu, tek ilden oluşan bölgelerde vali, büyükşehir belediye başkanı, il genel meclisi başkanı, sanayi odası başkanı, ticaret odası başkanı ile kalkınma kurulu tarafından özel kesim ve/veya sivil toplum kuruluşlarından seçilecek üç temsilciden; birden fazla ilden oluşan bölgelerde il valileri, büyükşehir belediye başkanları veya büyükşehir olmayan illerde il merkez belediye başkanları, il genel meclisi başkanları ve her ilden birer kişi olmak kaydıyla ticaret ve sanayi odası başkanlarından oluşur. Ancak, birden fazla ilden oluşan bölgelerdeki illerde; ticaret ve sanayi odalarının ayrı ayrı kurulmuş bulunması halinde, yönetim kurulunda yer alacak temsilci Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği Yönetim Kurulu tarafından belirlenir.” Denildiğine göre, yerel yönetimler de, kalkınma ajanslarının yönetiminde yer almaktadır. Ayrıca Kanunun 5/(a) bendinde açıkca, yerel yönetimlerin planlama çalışmalarına teknik destek sağlamak, kalkınma ajanslarının görevleri arasında sayılmıştır. Bu maddede sayılan diğer görevlerin çoğunluğu yerel yönetimlerin kalkınma hamlelerine katkı yapmaya yöneliktir.

III. SONUÇ

Kalkınma ajansları, yerel yönetimlerin, başta merkezi idare olmak üzere, tüm kamu ve özel sektör ve sivil toplum kuruluşlarıyla işbirliğini geliştirecektir. Hukuki olarak alt yapısı henüz olmasa da kurulduğunda kamu kaynağını kullanacağından yerel yönetim yöneticilerinin şimdiden konuya eğilmelerinde fayda vardır. Çünkü kalkınma ajansları, kendi bölgeleri içinde faaliyet gösterecek, yıl sonları geldiğinde ne kadar proje üretilmiş, kime katkı yapılmış ortaya çıkacaktır. İleriye dönük plan ve projelerle hızlı davranan yerel yönetimler bundan karlı çıkacaklardır.

Kalkınma, teknolojilerle yürümektedir. Yerel yöneticiler en az yirmi yıl ilerisini görebilecek projelerle ortaya çıkmalıdırlar. Şu anda şehrin tüm hizmetlerinde teknolojinin kullanımını sağlayan kent bilgi sistemleri bile bazı belediyeler bakımından olağan bir durum haline gelmiştir. Belediyeler yeni imar planlarını bile artık teknolojinin yirmi yıl sonraki haline göre tasarlamalıdırlar. Yerel yönetimlerin şirketleri varsa özellikle üniversite işbirliği ile teknokent alanlarına yatırım yapabilmelidirler.

Hukuki kalkınma, yerel yönetimin, sosyal şehir, insan haklarına saygılı şehir, hukuk şehri ve demokratik şehir ilkelerini yaşamakla elde edilir. Bunun bir diğer anlatımı, kurumsal şehir haline gelmektir. Böylece markalaşmış şehir unvanı kazanılabilir. Yerel kalkınmanın nihai hedefi de o bölgeye has dinamikleri içine alan markalaşmış şehre dönüşebilmektir.



[*] Yerel Siyaset Dergisi, Mart 2006